TAXA
A taxa é um tributo imediatamente vinculado à ação estatal, atrelando-se à atividade pública, e não à ação do particular.
A União, Estados, Municípios e Distrito Federal poderão instituir os seguintes tributos: (...) II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.
As taxas cobradas pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto, nem ser calculada em função do capital das empresas. As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
É ilegítima a cobrança de taxa, pelo Município, na renovação de licença para localização de estabelecimento comercial ou industrial.
Há inúmeras atividades fiscalizatórias que podem permitir a cobrança do tributo, deflagrando-se as conhecidas taxas de polícia:
a) Taxa de alvará (ou de funcionamento);
b) Taxa de fiscalização de anúncios;
c) Taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários pela CVM;
d) Taxa de controle e fiscalização ambiental (TCFA);
e) Taxa de fiscalização dos serviços de cartórios extrajudiciais.
Os serviços públicos a que se refere o Art. 77 consideram-se:
I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
Assim, o serviço público estipendiado pela taxa de utilização em comento será:
a) Específico: também intitulado serviço público “singular” (ou ut singuli), é aquele destacável em unidades autônomas de utilização[10], permitindo-se identificar o sujeito passivo ou discriminar o usuário. Direciona-se, assim, a um número determinado de pessoas;
b) Divisível: é aquele passível de individualização ou “suscetível de utilização individual pelo contribuinte”, ou seja, o serviço quantificável, que traz um benefício individualizado para o destinatário da ação estatal. Conforme aduz Luciano Amaro, “o imposto é o modo de financiamento próprio dos serviços públicos indivisíveis, e a taxa, dos serviços divisíveis”. Com efeito, a divisibilidade “pressupõe que o Estado os destaque ou especialize, segregando-os do conjunto de suas tarefas para a eles vincular a cobrança das taxas”.
Desse modo, podemos concluir que a taxa de serviço somente será exigida se houver uma prestação de um serviço público específico e divisível. Em resumo, diz-se que “serviço divisível, necessário para a instituição da taxa, é o suscetível de utilização individual pelo contribuinte, e específico é o destacável em unidade autônoma”.
Para efeito de instituição e cobrança de Taxas, consideram-se compreendidas no âmbito das atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios aquelas que, segundo a Constituição Federal, as Constituições dos Estados, as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios e a legislação com elas compatível, competem a cada uma dessas pessoas de direito público.
O serviço público geral provoca a percepção de receitas públicas, de modo difuso, pela via arrecadável dos impostos:
a) Segurança pública:
EMENTA: TAXA DE SEGURANÇA PÚBLICA. Por aparente ofensa ao art. 144, caput, inciso V e § 5º da CF (...), o Tribunal deferiu medida liminar em ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, para suspender, com eficácia ex nunc e até final do julgamento da ação, a expressão “serviço ou atividade policial-militar, inclusive policiamento preventivo”, constante do art. 2º bem como da Tabela V, ambos da Lei n. 6.010/96 do Estado do Pará, que institui a Taxa de Segurança (...). Entendeu-se que, sendo a segurança pública dever do Estado e direito de todos exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio através, entre outras, da polícia militar, só pode ser sustentada por impostos, e não por taxa. (ADInMC n. 1.942/PA, Pleno, rel. Min. Moreira Alves, j. 05-05-1999) (Ver, também, a ADInMC n. 2.424/CE, rel. Min. Néri da Silveira, j. 06-03-2002)
b) Limpeza pública: na taxa de limpeza dos logradouros públicos, atrelada a atividades como varrição, lavagem, capinação, desentupimento de bueiros e bocas de lobo.
MENTA: TAXA DE LIMPEZA PÚBLICA. Tributário. Taxa de limpeza urbana. Lei n. 6.989/96-SP (...). A Taxa de Limpeza Urbana, no modo como disciplinada no Município de São Paulo, remunera – além dos serviços de “remoção de lixo domiciliar” – outros que não aproveitam especificamente ao contribuinte (“varrição, lavagem e capinação”; “desentupimento de bueiros e bocas de lobo”); (...) tudo com afronta aos arts. 77, caput, e 79, II, do Código Tributário Nacional. Embargos de divergência acolhidos. (EDiv-REsp 102.404/SP, 1ª T., rel. Min. Ari Pargendler, j. 16-12-1997.
EMENTA: TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. ILEGALIDADE DA TAXA DE COLETA DE LIXO E LIMPEZA PÚBLICA. ART. 145, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Tributo vinculado não apenas à coleta de lixo domiciliar, mas também à limpeza de logradouros públicos, hipótese em que os serviços são executados em benefício da população em geral (utiuniversi), sem possibilidade de individualização dos respectivos usuários e, consequentemente, da referibilidade a contribuintes determinados, não se prestando para custeio mediante taxa. (...) (AI-AgR 245.539/RJ, 1ª T., rel. Min. Ilmar Galvão, j. 14-12-1999) (Ver, ainda, nesse sentido: RE 188.391, RE 199.969, RE 204.827, RE 245.539 e RE 361.437).
EMENTA: (...) TAXA DE COLETA DE LIXO E TAXA DE COLETA DE LIXO E DE LIMPEZA PÚBLICA. (...) I – É legítima a cobrança da Taxa de Coleta de Lixo (...), consoante firme e reiterada jurisprudência desta Corte, porquanto em tal exação encontram-se presentes os requisitos de divisibilidade e especificidade (arts. 77 e 78 do CTN). (...) (REsp 137.013/RS, 1ª T., rel. Min. Demócrito Reinaldo, j. 25-051999) (Ver, ainda, nesse sentido: REsp 95.863/SP, 1ª T., rel. Min. José Delgado, j. 07-11-1996.
“A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal”.
c) Iluminação pública: “o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”.
EMENTA: TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE NITERÓI. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. ARTS. 176 E 179 DA LEI MUNICIPAL N. 480, DE 24-11-1983, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 1.244, DE 20-12-1993. Tributo de exação inviável, posto ter por fato gerador serviço inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível de ser referido a determinado contribuinte, a ser custeado por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais. Recurso não conhecido, com declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos sob epígrafe, que instituíram a taxa no município. (RE 233.332/RJ, Pleno, rel. Min. Ilmar Galvão, j. 10-03-1999).
MENTA: ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA PARA PUBLICIDADE E PELA EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE EM LOGRADOUROS PÚBLICOS. 1. A intitulada “taxa”, cobrada pela colocação de postes de iluminação em vias públicas não pode ser considerada como de natureza tributária porque não há serviço algum do Município, nem o exercício do poder de polícia. 2. Só se justificaria a cobrança como PREÇO se se tratasse de remuneração por um serviço público de natureza comercial ou industrial, o que não ocorre na espécie. 3. Não sendo taxa ou preço, temos a cobrança pela utilização das vias públicas, utilização esta que se reveste em favor da coletividade. (...). (RMS 12.081/SE, 2ª T., rel. Min. Eliana Calmon, j. 15-05-2001).
d) Asfaltamento: as obras de pavimentação asfáltica, estando inseridas no contexto de obra pública, devem ensejar a contribuição de melhoria, e não a taxa, em face da ausência dos requisitos da especificidade e divisibilidade.
O confronto “taxa versus tarifa
A taxa não se confunde com a tarifa. Ambas são prestações pecuniárias tendentes a suprir de recursos os cofres estatais, em face de serviços públicos prestados. Desse modo, a taxa e a tarifa, semelhantemente, são prestações contraprestacionais e dotadas de referibilidade.
A taxa foi detalhada nos tópicos precedentes. A tarifa (espécie de preço público), por sua vez, pode ser agora conceituada como o preço de venda do bem, exigido por empresas prestacionistas de serviços públicos (concessionárias e permissionárias), como se comuns vendedoras fossem. Assim, a contrapartida dos serviços públicos poderá se dar por meio de uma taxa ou de uma tarifa, excetuados aqueles considerados “essenciais”, que avocarão com exclusivismo as taxas.
“O valor cobrado pela prestação de um serviço público feito por uma concessionária ou permissionária corresponde a um preço público”.
“As tarifas públicas têm natureza jurídica de preços públicos”.
Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.
Sempre que o serviço (específico e divisível) deva ser prestado diretamente pela Administração Pública, por imposição constitucional ou legal, o regime será o de taxa, ainda que a lei adote outro.
Os casos em que a execução do serviço puder ser delegada a outra entidade, pública ou privada, o legislador poderá optar entre o regime de taxa e o de tarifa. De fato, o regime jurídico servirá como “bússola” para se encontrar a contraprestação adequada: se taxa ou tarifa.
a) serviços públicos propriamente estatais: são de competência exclusiva do Estado, como extensão de sua soberania. São indelegáveis e remunerados por meio de taxa. Exemplos: serviço judiciário, emissão de passaportes etc.;
b) serviços públicos essenciais ao interesse público: são, também, remunerados por meio de taxa, desde que a lei os considere de utilização obrigatória. Exemplos: serviço de distribuição de água, de coleta de lixo, de esgoto, de sepultamento.
c) serviços públicos não essenciais: são, de regra, delegáveis, podendo ser concedidos e remunerados por meio de preços públicos. Exemplo: serviços postal, telefônico, de distribuição de gás, de energia elétrica. A cobrança dar-se-á por meio de tarifa.
Aqui podem ser destacados, também, os serviços públicos do tópico precedente – os “essenciais ao interesse público” –, mas que não venham a ser considerados legalmente obrigatórios. Exemplo: tarifa municipal de esgoto, sabendo-se que no município se autorizam as fossas particulares.
I. A necessidade de lei:a tarifa não é tributo, independendo de lei, mas de contrato administrativo.A taxa, por sua vez, é tributo, uma exação compulsória e nasce por meio de lei. Assim, sua obrigação é legal. É prestação que remunera serviços públicos obrigatórios (e essenciais).
II. Os Direitos Público e Privado: quanto ao regime jurídico adotado, no campo das tarifas (ou dos preços públicos), prevalecem as regras do Direito Privado, por não serem tributos. Ao contrário, na seara das taxas, prevalecem as normas de Direito Público, uma vez que o fenômeno tributacional é corolário do poder de império estatal, avocando os regramentos afetos ao próprio Direito Público.
III. A compulsoriedade: as tarifas são prestações pecuniárias não compulsórias, uma vez que permitem a voluntariedade ao interessado, não lhe impondo consequências fiscais, caso não cumpra as cláusulas constantes do contrato que o faria pagar a exação não tributária. o que os distingue das taxas, que são espécies tributárias inexoravelmente compulsórias.
IV. A autonomia de vontade: nas tarifas (ou preços públicos), há a autonomia da vontade ou a liberdade de contratar. De fato, o “preço é a remuneração contratual livremente pactuada entre as pessoas públicas (despidas de privilégios) e os usuários de serviços realizados sob regime de Direito Privado”. Nas taxas, há a compulsoriedade e a submissão aos efeitos tributários, quando houver a realização do fato gerador do tributo.
V. A prestação de serviços: caso o Estado pretenda desempenhar atividades econômicas com o fito de lucro, assemelhando-se à empresa integrante da iniciativa privada, o que nada obsta a que o faça, poderá ver-se remunerado por prestações pecuniárias que chamaremos de tarifas (ou preços públicos), regidas pelo Direito Privado. O Estado, por sua vez, irá se remunerar por meio de taxas, quando proceder à prestação dos serviços públicos (res extra commercium), se específicos e divisíveis, regidos pelo Direito Público.
VI. A essencialidade dos serviços públicos: os serviços públicos não essenciais (serviços postal, telefônico, de distribuição de gás, de energia elétrica etc.), sendo delegáveis, podem ser concedidos e remunerados por meio de tarifas (ou preços públicos). Já os serviços públicos propriamente estatais (serviços judiciário, de emissão de passaportes etc.), sendo de competência indelegavelmente exclusiva do Estado e pura extensão de sua soberania, somados aos serviços públicos essenciais ao interesse público (serviços de distribuição de água, de coleta de lixo, de esgoto, de sepultamento etc.) – desde que a lei considere estes últimos de utilização obrigatória –, são remunerados por meio de taxas.
